Flavio Garcia Cabral

Pós-Doutorado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Doutor em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Mestre em Direito Constitucional e Teoria do Estado pela Pontíci Universidade Católica do Rio de Janeiro. Mestre em Direito pela Universitat de Girona-Espanha. Professor e Procurador da Fazenda Nacional.

COLUNAS

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OUTUBRO2019
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As comunicações governamentais na Era da Informação

 

Beira o senso comum a afirmação de que hoje estamos todos conectados. Por meio de redes sociais, e-mails, smartphones, chamadas de vídeo, transmissões em tempo real, enfim, os instrumentos são os mais variados e a comunicação ocorre de diversas formas. Esse quadro da amplitude dos meios de comunicação e da velocidade destas chega também para a Administração Pública. Durante muito tempo se vinculou a ideia de que o princípio da publicidade para a atuação administrativa seria essencialmente a publicação dos atos em veículos oficiais como, por exemplo, o Diário Oficial da União (DOU). Apesar disso, a doutrina também sempre apontou que a publicidade da Administração deve se encaminhar para uma concepção mais ampla de transparência, no sentido de conferir uma publicidade não meramente formal, mas sim material. Ou seja, os atos, condutas, as mensagens transmitidas pelo Poder Público devem verdadeiramente alcançar seu destinatário, não bastando uma mera e simples publicação oficial que, convenhamos, pouquíssimos são os que a acompanham (brinca-se que somente aqueles que esperam resultados de concursos públicos e empresas participantes de licitação são quem leem com assiduidade os Diários Oficiais). Neste cenário, onde há uma urgência por comunicações governamentais mais dinâmicas e de maior abrangência, duas situações emergem e merecem estudo e cautela. O primeiro caso diz respeito às respostas encaminhadas por meio de e-mails institucionais, em particular (mas não só) pelas ouvidorias. Sobre essa situação, recentemente vivenciei um caso no qual determinada servidora realizou consulta à ouvidoria do Ministério da Economia e obteve uma resposta categórica acerca da possibilidade de tomar determinada conduta. A servidora, um pouco mais tranquila com esse respaldo do e-mail, foi questionada por um colega seu que afirmou que esse e-mail não garantia nada, já que era “só um e-mail”. Estaria esse servidor certo? Seria realmente o correio eletrônico uma comunicação sem valor algum? Veja que, salvo situações peculiares e excepcionais, esse e-mail institucional configura um nítido ato administrativo. Trata-se de uma manifestação do Estado, em clara referência à teoria do órgão. Assim, em atenção ao princípio da confiança legítima e da boa fé do administrado (para mencionar somente estes), a Administração Pública encontra-se responsável pelo teor dessa mensagem, estando vinculada a essa mensagem, ao seu teor. Mencione-se que mesmo a ausência de menção no e-mail de quem teria sido o agente público subscritor não retira o seu caráter de ato administrativo. É comum nesses tipos de comunicações a indicação somente do órgão ou do setor responsável pela informação. Isso basta, tendo em vista que a mensagem é encaminhada via correio eletrônico institucional (os conhecidos “.gov.br”). A pessoalidade do seu real subscritor, para fins de vinculação entre Administração Pública, o teor da mensagem e o administrado, é irrelevante (a apuração do real subscritor tem importância essencialmente para o direito administrativo sancionador, de modo a apurar se sua conduta do envio da mensagem eventualmente configurou algum tipo de infração administrativa ou mesmo para se investigar se houve usurpação ou falsificação do canal institucional por terceiros). Sublinhe-se que, por óbvio, deve-se também analisar o teor da mensagem para verificar até que ponto, dentro das balizas do regime jurídico administrativo, pode haver algum tipo de vinculação real da Administração Pública (um e-mail que ateste a posse de servidor público sem que sequer tenha havido concurso público, por exemplo, não pode, por certo, vincular a Administração Pública a dar posse a esse servidor. Cabe, contudo, apurar uma possível infração administrativa no envio dessa mensagem, o que só demonstra que essa mensagem configura um nítido ato administrativo praticado no exercício da função administrativa). O segundo ponto diz respeito à utilização de redes sociais como Twitter, Facebook, canais no Youtube, dentre outros, pelas instituições públicas[1]. Novamente, embora predomine nesses veículos o tom de maior informalidade, as informações ali divulgadas são emitidas pela instituição pública por eles responsável. Não se pode invocar o argumento de que ali se pode falar qualquer coisa e de qualquer maneira, porque não é “oficial”. Ao passo que se rompe um formalismo excessivo, permitindo outros meios de comunicação de maior alcance e dinamismo (sem com isso deslegitimar a exigência de publicações nos veículos oficiais tradicionais), a seriedade, fidedignidade, veracidade e clareza das comunicações emitidas pela Administração Pública devem sempre ser mantidas. A publicidade estatal e a utilização dos meios de comunicação pela Administração Pública passam por uma verdadeira revolução que ainda precisa ser mais bem compreendida pela doutrina do Direito Administrativo, mas, em especial, pelos próprios gestores: nem uma publicidade fictícia e de formalismo fetichista, nem uma publicidade descompromissada, sem parâmetros e que gerem insegurança jurídica.

 

[1] Aqui estamos limitados a analisar a utilização dessas redes sociais pela própria instituição. O seu uso pessoal por agentes públicos, como juízes ou mesmo pelo Presidente da República, que tem sido frequente, demanda um diferente tipo de análise, que deverá ser trabalhada em uma futura coluna.

Não poderia, portanto, ter vindo em melhor hora os 21 (vinte e um) enunciados referentes à LINDB, aprovados pelo Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA), fruto de debates realizados por professores de várias partes do Brasil, na cidade de Tiradentes, em 14 de junho de 2019.

 

Os enunciados representam, conforme o Presidente do IBDA, professor Fabrício Motta, a assunção pela doutrina brasileira do papel de protagonista no importante processo da interpretação da lei em comento e mesmo sua divulgação no meio jurídico[3].

 

Acertada a colocação do administrativista de Goiás. A doutrina precisa assumir seu papel fundamental de interpretação e debates sobre as inovações legislativas atinentes as suas áreas de pesquisa. Os doutrinadores necessitam recuperar seu protagonismo no cenário jurídico e auxiliar na interpretação dos textos legais, orientando a formulação das pré-compreensões e construção das normas jurídicas. Deve-se sair de um papel, a que muitas vezes os especialistas têm se submetido, de somente reproduzir um apanhado de decisões judiciais, repassando a proeminência dos trabalhos hermenêuticos quase que exclusivamente aos Tribunais.

 

Há que ressaltar, contudo, que os enunciados, apesar de seu papel ímpar de norte interpretativo, não podem ser aplicados de maneira automática e inconteste, como infelizmente vemos ocorrer nos tempos atuais. Toda interpretação pressupõe aplicação. Os enunciados do IBDA, tal qual diversos outros enunciados de outras searas jurídicas, tratam-se de interpretações “em tese”, sem a análise de casos concretos. Ocorre que a interpretação somente se completa na construção de normas jurídicas concretas, realizando-se o diálogo entre a interpretação normativa e a aplicação normativa, como defendia Friedrich Müller há tempos.

 

Será necessário aos órgãos administrativos e judiciais, no momento de sua atuação, levar em consideração os enunciados do IBDA, eis que fruto de trabalho doutrinário da mais alta relevância, porém, sempre verificando-se a situação concreta que lhes é apresentada, de modo a concluir a interpretação/aplicação.

Em síntese, torcemos fortemente para que os enunciados do IBDA sejam utilizados da maneira correta.

 

[1] https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-promove-tres-encontros-para-avaliar-novas-normas-de-controle-da-lindb.htm

[2] http://anastasia.com.br/juristas-defendem-sancao-pl-7448/

[3] https://www.conjur.com.br/2019-jul-11/interesse-publico-seguranca-juridica-precisamos-tratar-interpretacao-lindb.